'유형별 계약 법개정 회피' 복지부 피소위기

• 시민단체, 24일 입법부작위 위헌확인소송 계획 밝혀

시민사회단체가 복지부가 유형별 계약을 위한 입법을 회피해 수가협상을 혼선에 빠뜨렸다면서, ‘입법부작위 위헌 확인소송’을 제기키로 해 주목된다.

경실련, 민주노총, 한국노총, 전농, 의료연대회의 등 4개 시민사회단체는 복지부가 유형별 계약을 위한 개정입법을 수행하지 않은 것은 입법부작위로 인한 위헌이라며, 24일 복지부장관을 상대로 한 위헌소송을 제기할 계획이라고 밝혔다.

이들 단체는 소장에서 “공단이 작년도 합의에 의거 지난달 20일께 건보법시행령 개정의견을 제출했음에도 불구 아무런 이유 없이 법개정 의무를 해태했다”면서 “이로 인해 국민의 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 평등권, 재산권, 보건권을 침해했다”고 주장했다.

이어 “유형별 환산지수 계약형식 도입은 건보법 및 동법 시행령을 통해 충분히 구체화돼야 하는 당위성이 있고, 주무관청인 복지부가 행해야 할 구체적인 입법의무가 있다”고 지적했다.

이들 단체는 특히 “복지부가 1년 동안의 기간이 존재해 충분히 법개정을 행할 수 있음에도 이를 의도적으로 지연시켜 악습을 답습케 한 것은 명백한 입법부작위로 인한 위헌”이라고 강조했다.

또한 “복지부의 책임방기는 국민부담을 가중시키고 저질의 의료서비스를 양산하며, 의약단체만을 배불리는 기이한 상황을 초래했다”고 주장했다.

입법부작위 위헌 확인 소송

청 구 취 지

피청구인 보건복지부장관이 국민건강보험의료법 등에 근거하여 유형별 환산지수 계약에 관한 개정을 행하지 아니한 입법부작위는 위헌임을 확인한다.

청 구 이 유

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

국민건강보험법 제42조는 요양급여비용의 산정에 관하여, ‘국민건강보험공단의 이사장’과 ‘대통령령이 정하는 의약계를 대표하는 자’와의 1년의 계약기간을 통하여 행하도록 하고 있습니다. 같은법 시행령 제23조 및 제24조는 ‘요양급여비용협의회장’과 각 요양급여의 상대가치점수의 점수당 단가를 정하도록 구체적으로 규정하고 있습니다. ‘요양급여비용협의회’는 현행법(의료법, 약사법 등) 및 의약계의 관행에 따라 대한의사협회장, 대한병원협회장, 대한치과의사협회장, 대한한의사협회장, 대한약사회장 등 5개 단체장이 협의회를 구성하여 ‘국민건강보험공단의 이사장’과 수가계약 등을 하여왔습니다.

의과, 치과, 한의과, 약학 등 요양기관은 기관마다의 특성이 모두 다릅니다. 국민건강보험법의 기본취지는 요양급여비용을 산정함에 있어서 각 요양기관의 특성을 반영하도록 한 것입니다. 정부와 국민건강보험공단은 이러한 입법취지에 맞추어 그 동안 요양기관별 계약을 하려고 하였으나, 요양급여비용협의회에 여러 이유를 들어 거부하여왔습니다. 이 때문에 각 요양기관의 특성이 반영되지 아니하고 일률적으로 하나의 기준에 의하여 무리하게 일괄합의 내지 일괄결정(건강정책심의위원회 의결) 되었기 때문에 덜 받아야할 요양기관이 더 받게 되는 등 국민의 추가적 부담이 발생함으로써 결국 국민의 기본권에 침해를 가져오게 되었습니다.

그러다 2005. 11. 15. 요양급여비용협의회와 국민건강보험공단은 2006년 요양급여비용계약을 체결하면서 그 부속합의서로 『2007년부터 요양급여비용은 요양기관의 특성을 고려한 유형별로 환산지수를 계약』하기로 명시하였습니다(증제1호증 2006년도 요양급여비용계약 부속 합의서. 이러한 내용은 보건복지부가 주관하고 있는 건강정책심의위원회 2005년 본회의에 보고되었습니다). 나아가 ‘유형별환산지수계약을 위한 법령 개정 등 필요한 제반사항을 공동으로 추진’하기 위하여 현행 국민건강보험법시행령 제24조 제1항에 ‘요양기관의 특성을 고려하여 유형별로 단가를 정할 수 있다’는 내용을 추가하는 개정안까지 마련하여 주무기관으로서 구체적 입법을 추진하고 행하여야 하는 지위에 있는 보건복지부에 그 뜻을 전하였습니다(증제2호증 2006년 제6차 재정운영소위원회 결과 보고).

그러나 보건복지부는 매년 요양급여비용 산정과 관련된 각 의약단체와 시민단체와의 이해대립으로 인한 불협화음을 직시하고 있었고, 또 이러한 진통을 가장 잘 알고 있는 국민건강보험공단이 의약단체와의 유형분류에 관한 합의에 의거하여 2006. 10. 20.경 국민건강보험법시행령 개정의견을 제출하기까지 하였음에도 불구하고(증제3호증 국민건강보험공단 작성 국민건강보험법 시행령 개정 관련 질의) 같은 해 11. 9. ‘유형분류에 대하여 상호간 협의가 없는 상태에서 법령근거를 마련하는 것은 유형별 환산지수의 도입 취지에 맞지 않으며, 법령 개정은 당사자간에 명확한 유형분류를 합의한 이후 추진하는 것이 타당할 것’이라고 하여(증제4호증 보건복지부 작성 질의 회신 참조), 유형별 환산지수에 관한 의약단체의 합의를 묵살하고 주무기관으로서 부여된 법개정의무를 아무런 이유 없이 해태하였을 뿐만 아니라 의도적으로 회피하여 결국 2007년도 요양급여비용계약에 있어서도 의약단체를 혼선에 빠뜨리고 이로 인해 이하에서 살펴보는 바와 같이 국민의 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 평등권, 재산권, 보건권을 침해하였습니다.

나. 관계법령

국민건강보험법 제42조 (요양급여비용의 산정 등) ①요양급여비용은 공단의 이사장과 대통령령이 정하는 의약계를 대표하는 자와의 계약으로 정한다. 이 경우 계약기간은 1년으로 한다.

국민건강보험법시행령 제23조 (요양급여비용계약의 당사자인 의약계를 대표하는 자) ①법 제42조제1항에서 "대통령령이 정하는 의약계를 대표하는 자"라 함은 제2항 내지 제4항의 규정에 의한 요양급여비용협의회(이하 이 조에서 "협의회"라 한다)의 위원장을 말한다. ②협의회는 다음 각호의 위원으로 구성한다. 1. 「의료법」 제3조의 규정에 의한 종합병원·병원·치과병원·한방병원 및 요양병원을 개설한 자가 설립한 전국적 조직을 가지는 각 단체의 장 2. 「의료법」 제26조의 규정에 의하여 의사·치과의사·한의사·조산사 및 간호사가 설립한 전국적 조직을 가지는 각 단체의 장 3. 「약사법」 제11조의 규정에 의하여 설립된 전국적 조직을 가지는 단체의 장 4. 「지역보건법」에 의하여 설치된 보건소·보건의료원 및 보건지소와 「농어촌 등 보건의료를 위한 특별조치법」에 의하여 설치된 보건진료소를 대표하는 자로서 보건복지부장관이 지명한 자 5. 기타 의약계를 대표할 수 있는 자로서 제1호 내지 제3호의 규정에 해당되지 아니하는 자중 보건복지부장관이 필요하다고 인정하는 자 ③제1항 및 제2항의 규정에 의한 협의회의 위원장은 협의회의 위원 중 호선된 자로 한다. ④협의회의 운영 및 위원의 임기 기타 필요한 사항은 협의회에서 정한다.

제24조 (계약의 내용등) ①법 제42조제1항의 규정에 의한 계약은 제2항의 규정에 의한 각 요양급여의 상대가치점수의 점수당 단가를 정하는 것으로 체결한다.

2. 자기관련성

위 국민건강보험법 및 동법시행령에 의할 때 현행법령상으로는 요양급여비용 계약체결에 있어 그 당사자를 의약계를 대표하는 자, 즉 요양급여비용협의회의 위원장으로 한정하고 있어, 위원장이 아닌 유형별 대표자, 즉 대한의사협회, 대한병원협회, 대한치과의사협회, 대한한의사협회, 대한약사회와는 각각 유형별 계약을 체결할 수 없습니다.

이러한 상황 때문에 각 요양기관별 특성이 반영되지 아니한 채 일괄적으로 요양급여비용계약이 무리하게 체결되고 매년 의약단체의 의견불일치로 분쟁의 씨앗이 남아 있었으며, 이로 인한 수가의 상향조정은 고스란히 국민들의 경제적 부담으로 남게 된 것입니다.

이에 국민건강보험공단과 의약단체는 2005. 11. 15. 국민건강보험법이 발효된 이후 처음으로 합의에 의한 계약으로 수가를 결정하면서 유형별 대표자와 각각 유형별 수가 계약 행하는 방식을 2007년도 요양급여비용계약 체결 시부터 도입하기로 결의하였는바, 이는 건강보험 가입자단체가 요양기관 유형별로 환산지수를 계약하고 보장성 강화 방안과 약제비 절감 방안을 요구하는 대신 의약단체가 요청한 수가를 3.5%로 인상함에 동의하면서 이루어지게 된 것입니다.

즉, 건강보험 가입자인 청구인들을 비롯한 국민들은 그간 의약단체들간의 보험수가와 관련된 이전투구에 관하여 법령의 미비 및 이러한 상황에서 주무기관인 보건복지부, 국민건강보험공단의 아무런 적극적 조치 없는 방관으로 인하여 요양기관의 특성에 부합하는 각각의 유형별 수가 계약이 이루어지지 못하고 오로지 천편일률적으로 수가를 조정하기에 이름으로 인하여 그로 인한 의료서비스의 부적정한 수가의 책정과 상향조정으로 경제적 부담을 떠안게 된 것인바, 청구인들은 충분한 자기관련성이 있는 자입니다. 3. 보건복지부장관의 입법의무와 입법부작위

가. 법령의 취지 및 규정상 내재되어 있는 유형별 환산지수 계약

- 법적 의무의 존재

현행 국민건강보험법 제23조 제1항에서는 요양급여비용계약을 체결할 때 ‘요양급여비용협의회’의 구성을 그 전제로 하고 있고, 동법 시행령 제42조 제2항 각호를 통하여 현재 대한의사협회, 대한병원협회, 대한치과의사협회, 대한한의사협회, 대한약사회 등 의약단체의 장이 위 요양급여비용협의회를 구성하고 있습니다.

이렇듯 요양급여비용협의회라는 협의체의 구성을 국민건강보험법 및 동법 시행령에서 상정하고 구체화하고 있는 것은 모두 헌법상 국민의 보건권을 실현하기 위하여 각 의약단체의 특수성을 고려하여 그에 상응하는 요양급여를 유형별로 각각 체결하고 있음을 그 전제로 하고 있다고 할 것인바, 그렇다면 유형별 환산지수 계약형식의 도입은 헌법과 국민건강보험법 및 동법 시행령을 통하여 충분히 구체화되어야 하는 당위성이 있다고 할 것입니다.

나. 국민적 합의의 도출 및 지난해 요양급여비용계약 부속 합의서

- 합의에 의한 의무의 존재

위에서 살펴본 바와 같이 유형별 환산지수 계약에 관하여는, 요양급여비용계약에 관하여 그 재원을 마련하는 원동력이 될 뿐만 아니라 직접적인 출연을 행하는 가장 큰 이해자인 청구인들을 비롯한 국민들간의 그 도입에 관한 충분한 합의가 도출된 바 있습니다.

뿐만 아니라 지난 2005.에는 건강보험 가입자 단체의 수가 인상과 맞바꾼 필사적 요청으로 요양급여비용협의회가 2007년도 요양급여비용계약을 체결할 때부터는 법령 개정 등 필요한 제반사항을 모두 갖추어 유형별 환산지수 계약을 반드시 실현하도록 하는 합의를 이끌어 내었습니다.

이에 의거하여 요양급여비용협의회의 구성원인 국민건강보험공단이사장, 대한의사협회회장, 대한병원협회회장, 대한치과의사협회회장, 대한한의사협회회장, 대한약사회회장은 위 2006년도 요양급여비용계약 부속 합의서를 작성하고(증제1호증 참조), 이후 국민건강보험공단은 보건복지부에 위 유형별 환산지수 계약의 명문도입을 위한 입법화를 추진하도록 수차 건의하기에 이르렀습니다. 국민건강보험공단은 급기야 2006. 10. 20.경에는 국민건강보험법 시행령 제24조 제1항에 ‘요양기관의 특성을 고려하여 유형별로 단가를 정할 수 있다’는 부분을 추가하여 개정하는 방법을 제시하고 가급적 개정을 통하여 유형별 환산지수 계약을 도입하는 것이 타당하다는 법률자문 의견서를 첨부하여 보건복지부에 타당한 개정안을 도출할 것을 촉구하기까지 하였습니다.

다. 주무기관으로서 입법의 미비를 지적·보완하여야 할 의무

- 상당기간의 도과와 의무의 해태

보건복지부는 전국민 차원의 복지를 주창하며 국민의 참여를 통한 서비스의 선택과 제공 평가 과정에 권리자로서의 입장 표명을 적극화하고 이를 수용하여야 한다는 것을 스스로도 인정하고 이것이 목적이라고 천명하고 의료급여와 약제비 적정화가 핵심정책이라고 한 바 있고(보건복지부 홈페이지 참조), 보건복지부와 그 소속기관의 직제 제13조에서도 보건복지부의 업무를 ‘건강보험요양급여비용의 지불체계의 수립과 계약에 관한 사항, 건강보험요양급여비용 계약에 관한 사항, 법령에 관한 사항’이라고 구체적으로 규율하고 있는바, 그렇다면 보건복지부는 복지와 의료보험에 관한 국민적 합의를 수용하고 이를 입법적으로 적극 반영하여야 할 국가적 의무를 가진 자라고 할 것입니다.

그리고 보건복지부는 이건에 있어 유관기관인 건강보험정책심의회 및 재정운영위원회, 국민건강보험공단을 통하여 그동안 끊임없이 요양급여비용계약체결과정에서의 각 요양기관을 대표하는 의약단체의 첨예한 이해대립으로 인하여 원활한 수가 조정이 이루어지지 아니하였음을 계속하여 직접 목도하였고(위 일부 회의체에는 보건복지부의 공무원이 배석하고 있기 때문에 그 과정을 똑똑히 목도할 수 있었습니다, 증제5호증 제4기 재정운영위원회 위원 명단 참조), 그리하여 유형별 환가지수 계약의 필요성을 충분히 알고도 남음이 있었습니다. 무엇보다 보건복지부는 2005. 11. 15.경 요양급여비용협의회에서 합의한 ‘2006년도 요양급여비용계약 부속 합의서’에 분명히 명시되어 있는 유형별 환산지수 계약의 2007년도 요양급여비용계약 체결시의 시행계획과 법령 개정 조항이 존재함을 알았기 때문에 그 이후 1년이라는 충분한 시간을 통하여 유형별 환산지수 계약에 관한 사항을 입법화할 기회가 있었습니다.

라. 소 결

그러나 보건복지부는 국민이 경제적 부담과 맞바꾸어 사수한 유형별 환산지수 계약의 시행을 단순히 요양급여비용협의회 당사자간의 합의문제로 치부하여 요양급여비용협의회 당사자간 합의가 되지 아니하면 2007년도 요양급여비용계약에 있어서도 기존과 동일하게 일괄적으로 조정할 수밖에 없다는 태도로 방관하고 있습니다. 위 국민건강보험공단의 2006. 10. 20.경의 촉구에 대해서도 보건복지부는 요양급여비용계약 체결시한이 얼마 남지 않은 2006. 11. 9.경에야 ‘현행 건강보험법의 규정으로도 당사자간 합의에 의한 유형별 환산지수 계약이 가능하며, 계약 미이행시에도 정부는 건강보험정책심의회에서 유형별 환산지수가 합의되도록 노력할 예정’이라는 답변을 보내고 심지어 ‘유형별 환산지수 차이에 대한 객관적 연구가 부족한 만큼 금년의 경우 환산지수를 달리 적용하지 않고 기존과 동일하게 일괄적으로 적용하는 것’이 대안이라고 하는 등 ‘안되면 그만이다’라는 식의 대책 없는 태도를 보이고 있습니다.

이는 분명 보건복지부 스스로 자신의 사명이라고 표기한 법령의 미비에 관한 지적과 개정을 통한 노력을 게을리하는 것으로서 명백한 입법의무의 해태라고 할 것이며, 이러한 입법부작위는 헌법에 위반되는 것입니다.

4. 침해되는 기본권

청구인들은 보건복지부장관의 위와 같은 입법부작위로 인하여 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권, 평등권, 재산권, 보건권을 침해당하였습니다.

가. 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권

헌법은 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다”라고 규정하여 개인의 가치를 무시하고 국가의 도구로 취급하는 전체주의를 배격하면서 국가가 인간으로서 누릴 수 있는 행동자유와 인격의 자유발현, 생존을 할 수 있는 자연적인 권리를 보호하도록 선언하고 있습니다.

따라서 피청구인인 보건복지부를 비롯한 모든 국가기관은 청구인 등 국민의 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해하여서는 아니됨에도 불구하고 위와 같은 피청구인의 입법부작위로 인해 의료서비스에 대한 의사표명 등 행동 및 인격의 자유가 침해되고 있다고 할 것입니다.

나. 평등권

헌법은 제11조 제1항에서 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.”고 규율되어 모든 국민에게 평등권을 보장하고 있습니다.

무릇 ‘같은 것은 같게, 다른 것은 다르게’ 취급되어져야 하는 것이 평등권의 취지라고 할 것이고, 국민은 합리적인 이유 없이 불평등한 대우를 받지 않을 권리를 지닌다고 할 것입니다. 그런데 피청구인이 요양급여비용 계약 체결과 관련하여 요양기관의 특성을 고려한 유형별 환산지수 계약을 명문으로 도입하지 아니한 채 일괄적인 수가조정만을 지속한다면 청구인을 비롯한 국민들은 요양기관의 개별적 특성에 따라 각각 적정하게 책정된 수가를 통하여 요양급여를 지불하고 그에 상응하는 의료서비스를 받을 수 있는 기회를 박탈당한 채 수동적으로 양질의 의료서비스와 저질의 의료서비스를 같은 값을 지불하고 어쩔 수 없이 받을 수밖에 없는 상황에 처하는바 이는 합리적 이유 없이 불평등한 대우를 받게 되는 결과에 봉착하게 된다고 할 것이므로 청구인들의 평등권을 침해하게 되는 것입니다.

다. 재산권

우리 헌법이 보장하고 있는 재산권은 경제적 가치가 있는 모든 공법상·사법상의 권리를 뜻하는 것으로, 이러한 재산권의 범위에는 동산·부동산에 대한 모든 종류의 물권은 물론, 재산가치 있는 모든 사법상의 채권과 특별법상의 권리 및 재산가치 있는 공법상의 권리 등이 포함됩니다.

주지하다시피 요양급여 등 의료보험의 운영에 필요한 재원은 국민의 보험료 납부에 의하여 충원되고 있습니다. 따라서 유형별 환산지수 계약을 통하여 요양기관의 특수성이 각각 반영되지 아니한 채 일괄적으로 주먹구구식으로 요양급여비용계약체결에 의거할 경우 개별 특수성이 고려되지 아니한 불공정한 수가조정으로 인해 국민들은 직접적으로 출연해야 하는 보험료가 상향조정되게 되므로 이는 고스란히 국민들의 경제적 부담으로 남게 되고, 이는 청구인들을 비롯한 국민들의 재산권을 직접적으로 침해하는 것이라고 할 것입니다.

라. 보건권

헌법은 "모든 국민은 보건에 관하여 국가의 보호를 받는다"라고 규정하고 있고(제36조 제3항), 이는 '보건에 관한 권리' 또는 '보건권'으로 명명되고 있습니다. 따라서 국민은 이러한 보건권을 통하여 국가에 대하여 건강한 생활을 침해하지 않도록 요구할 수 있을 뿐만 아니라 적정한 보건을 유지하도록 국가에 대하여 적극적으로 요구할 수 있다고 할 것입니다.

그렇다면 청구인들은 국민으로서 유형별 환산지수 계약이 시행되지 않는다면, 요양기관별 특성을 고려한 적절한 수가에 따른 의료서비스를 제공받지 못할 뿐만 아니라 경우에 따라 일괄적 수가 조정으로 인한 영역의 경우 불성실한 의료서비스가 제공되는 등 의료사고의 위험성에 무방비 상태로 노출될 수도 있으므로 보건에 관하여 국가의 보호를 받을 권리, 즉 보건권을 직접적으로 침해받고 있다고 할 것입니다.

5. 결 론

유형별 환산지수 계약형식은 국민건강보험법 및 동법 시행령에 의하여 그 취지 및 전제로서 도출되는 것이고, 또한 청구인들을 비롯한 국민들은 지난 2005. 11.경 2006년도 요양급여비용계약 체결 당시 기존의 요양급여비용에 있어 일괄적인 수가조정을 지양하고 2007년도 체결시부터는 요양기관의 특성을 고려한 유형별 환산지수 계약화할 것을 요구하며 이를 당시 요양급여비용협의회가 원하는 수가의 인상과 맞바꾸어 합의를 도출하였고 이를 보건복지부에도 알렸는바, 그렇다면 유형별 환산지수 계약의 명문의 법개정을 통한 도입은 주무관청인 보건복지부가 행하여야 할 구체적 입법의무가 있다고 할 것입니다.

그럼에도 불구하고 피청구인은 1년 동안의 상당기간이 존재하여 충분히 법개정을 행할 수 있음에도 이를 의도적으로 지연시켜 기존의 악제도를 답습함으로써 결국 청구인들을 비롯한 국민의 경제적 부담을 가중시키고 저질의 의료서비스를 양산하며 의약단체만을 배불리는 기이한 상황을 초래함으로써 피청구인이 주장하는 모토에 역행하여 차이는 늘리고 희망은 줄이는 결과를 계속하여 순환시키고 있는 것인바, 이는 명백한 입법부작위로서 위헌이라고 할 것입니다.

그리하여 청구인들은 피청구인 보건복지부장관의 부당한 입법부작위가 위헌임을 확인하고자 함에 이르게 된 것입니다.