"340만원 뒷돈이 394억 손실로"…지렛대효과 1만배

• 법원 "비례의 원칙 위반"…복지부 '항소냐 재처분이냐' 고심

[이슈해설] 동아제약 판결로 본 리베이트 약가소송

철원보건소 리베이트 약가인하 처분이 복지부의 발목을 잡았다. 약가인하 집행정지가 '처분취소'(본안소송) 판결로 이어진 것이다.

복지부의 수심은 깊을 수 밖에 없다. 종근당 소송에서는 승소했지만 동아제약과 휴텍스제약에 이어 철원보건소와 연관된 다른 4개 제약사 소송에서도 패소할 가능성이 높아졌기 때문이다.

이중 동아제약 판결의 경우 현재로써는 항소하거나 약가 인하율을 조정해 재처분을 내리는 방안을 검토할 수 있다. 하지만 두 가지 경우의 수 모두 '비례의 원칙'에 발목이 잡힐 수 있어 녹록해 보이지만은 않는다.

◆항소보다는 재처분=법원은 리베이트 약가인하 연동제는 약가 거품을 제거하는 데 일차적 정책목적이 있다고 판단했다.

또 리베이트 근절을 위해 조사대상 요양기관에 제공된 리베이트 비율에 따라 해당 의약품의 상한금액을 일괄인하하는 제재적 의미도 부분적으로 갖는다고 풀이했다.

착목할 부분은 리베이트 약가인하 연동제는 일부지역에서 드러난 조사결과를 의약품 시장 전체나 다른 요양기관 전체 리베이트 비율(약가거품)과 동일하게 취급할 수 있다는 데 있다. 법률용어로는 '의제'라고 한다.

법원도 이런 규정방식(의제방식)은 적정하다고 인정했다. 문제는 의제를 정당화하기 위해서는 최소한의 표본성이나 일반성을 갖춰야 하는데, 철원보건소 사건에서는 그렇지 못했다고 법원은 판단했다.

경찰수사 당시 조사를 받은 요양기관은 철원보건소 뿐 아니라 인근의 다른 지역 보건소가 다수 포함돼 있었다. 하지만 복지부는 적발된 철원보건소 한 곳만 가지고 상한금액 인하율을 산정함으로써 최소한의 '일반성 내지는 표본성'을 확보하려는 노력을 하지 않았다고 법원은 판시했다.

더욱이 조사대상 요양기관 중 부당금액이 적발되지 않은 요양기관의 관련 의약품 처방총액을 '결정금액'(분모)에 포함해 상한금액 인하율을 산정할 수 있다고 규정한 복지부 관련 고시조항도 지키지 않았다고 지적했다.

법원의 판단대로라면 철원보건소와 다른 지역 보건소의 처방총액을 합산해 약가인하율을 재산정하면 일정정도 '표본성'을 확보할 수 있다는 해석이 가능해진다.

따라서 약가인하 집행정지가 장기화 돼 해당 품목의 약값이 인하되고 있지 않은 점, 상급심에서도 승소를 확신할 수 없다는 정황 등을 감안할 때 복지부는 항소보다는 재처분 절차를 밟는 것이 합당해 보인다.

이럴 경우 조사를 받은 인근 요양기관 전체의 처방총액을 분모로 하고, 적발된 리베이트 금액을 분자삼아 인하율을 다시 산정해야하기 때문에 인하율은 절반 이하 수준으로 낮아질 전망이다.

비례의 원칙은 어떤 의미?

기본권을 제한하는 국가 작용은 1. 목적이 정당해야 한다(목적의 정당성) 2. 그 목적을 달성하기 수단이 적정해야 한다(방법의 적정성) 3. 최소한의 피해를 주는 것이어야 한다(피해의 최소성) 4. 그 작용으로 인해 달성하려는 공익과 침해되는 사익사이에 균형이 맞아야 한다(법익의 균형성)

◆법익간 균형=하지만 재처분 절차를 밟더라도 '비례의 원칙' 위반은 여전히 불씨로 남는다.

법원이 이번 판결에서 '비례의 원칙'을 준수하지 않은 근거로 적발된 리베이트 금액과 처분에 따른 예상 매출손실, 적발기관의 처방총액과 전체 시장의 처방총액간 비율을 적시했다.

실제 판결문을 보면, 이번 소송을 야기한 리베이트 적발금액은 340만원에 불과하다. 그러나 20% 약가인하가 시행되면 2010년 매출액만 놓고봐도 연간 약 349억원의 손실이 예상된다.

리베이트 지렛대로 340만원의 뒷돈이 1만1588배나 '뻥튀기' 돼 동아제약 입장에서는 엄청난 손실로 되돌아 온 것이다.

법원은 "제도가 달성하려는 공익을 고려하더라도 340만원에 대한 제재수단으로서 (1만1588배의 징벌적 조치를 취하는 것은) 정당화하기 어렵다"고 판시했다.

재판부는 처방총액 또한 균형을 맞추기엔 간극이 너무 크다고 봤다. 조사대상 기간 동안 해당 의약품의 처방총액은 658억원 규모.

반면 철원보건소는 1186만원에 지나지 않았다. 리베이트 약가인하 처분의 근거가 된 처방총액이 전체 금액의 5548분의 1에 불과했던 것이다.

결국 복지부가 약가인하 재처분을 통해 인하율을 절반 수준 이하로 낮추더라도 리베이트 금액과 예상손실, 조사대상 요양기관 처방총액과 전체 처방총액간 간극은 여전히 수천배 이상 차이가 날 공산이 크다.

그만큼 '비례의 원칙', 이익균형을 맞추기가 쉽지 않다는 이야기이자, 복지부가 항소나 재처분을 놓고 고민에 빠질 수 밖에 없는 이유다.

이에 대해 복지부 관계자는 일단 "판결문을 아직 송달받지 못했다. 도착하는 데로 항소여부 등을 검토하게 될 것"이라며 원칙적인 입장만 확인했다.

◆리베이트 약가연동제 향방=동아제약을 비롯한 철원보건소 소송의 결과가 이 제도의 지속성을 저해할 가능성은 높아 보이지 않는다.

리베이트에 대한 징벌적(제재적) 약가인하 처분이 있을 때마다 매번 소송이 제기되더라도 구체적인 상황에 따라 법원의 판단은 달라질 수 있다. 종근당 사례와 동아제약 사례의 판결결과가 다른 것도 이 때문이다.

복지부가 곤혹스러운 것은 첫번째 약가인하 처분 대상이었던 7개 제약사 중 6개 제약사에게 연패할 가능성이 커졌다는 점인데, 사실상 철원보건소 단일사건인 점을 감안하면 '데미지'가 크다고 보기도 어렵다.

다만, 지난해 첫 처분 이후 약가인하 집행이 정지되고 본안소송이 이어지면서 다른 리베이트 사건에 대한 후속 처분절차가 사실상 중단됐다는 점은 제약업계 입장에서는 '소득 아닌 소득'이다.

◆전망=복지부는 일단 동아제약과 휴텍스제약 등에 대해 항소 또는 재처분 여부를 결정해야 한다. 고등검찰청의 지휘를 받아야 하기 때문에 내부검토는 오래 걸리지 않을 것으로 보인다.

다른 한편 복지부는 리베이트 집단소송을 계기로 두 가지 방향으로 정책을 추진할 가능성이 높다. 먼저 약가인하 처분절차를 보다 정교하게 보완하는 등 제도를 정비한 뒤 다른 리베이트 사건에 대한 처분절차에 착수할 것으로 보인다.

이미 검경 등으로부터 통보받은 다른 2~3건의 리베이트 사건에 대한 실무검토가 진행된 것으로 알려져 연내 2차 처분이 이뤄질 가능성도 배제할 수 없는 상황이다.

두번째 방향은 리베이트 적발품목을 급여목록에서 퇴출시키는 이른바 '리베이트 원 스트라이크 아웃제' 입법이다. 복지부는 최근 정부 합동 리베이트 조사 후속대책을 발표하면서 정부 입법 추진계획을 발표했다.

하지만 정부 입법보다는 우선은 의원입법으로 추진될 공산이 크다. 리베이트 적발품목 급여 퇴출제는 현 약제급여목록 관리체계가 포지티스 시스템으로 운영되고 있다는 측면에서 보면 얼마든지 정부(보험자)가 선택 가능한 정책수단이다.

반면 급여목록에 이미 등재돼 있고 시장에서 급여의약품으로 판매되고 있는 품목을 대상으로 한다는 점에서 또 하나의 과잉입법, 또는 '비례의 원칙' 등 다른 법령과의 충돌, 위헌논란 등을 불러올 수 있다.

물론 이 입법안이 통과돼 제도화된다면 리베이트 약가인하 연동제는 필요 없게 된다.