"건보재정, 안정적 국고지원 필수…적립금은 1개월분"

• 신영석 보사연 선임연구위원, 주요 쟁점·이슈 검토
• 기금화 도입하려면 총액예산제 전제돼야

이른바 '문재인 케어'로 대변되는 정부 주도의 건강보험 보장성강화 정책과 맞물려 재정 수입 안정화도 뜨거운 이슈가 되고 있다.

특히 중장기적 관점에서 불확실성이 내제된 현행 국고지원과 관련해서는 지속가능성을 담보해야 하며, 동시에 논의되는 적립금 문제도 적정성이 확보돼야 한다

보건사회연구원 신영석 보건정책연구실 선임연구위원은 최근 보사연에서 발간하는 '보건복지 ISSUE & FOCUS' 355호를 통해 이 같은 문제에 건강보험 적정 적립금을 최소 1개월, 최대 3개월 치 수준으로 보유할 것을 제안했다.

또한 국회 일각에서 단골로 제기되는 건보재정 기금화에 대해서는 재정을 예측하거나 강제할 수 있는 환경, 즉 예를 들어 총액예산제 등이 전제돼야 한다는 점도 분명히 했다. ◆문제제기 = 건강보험 수입 문제와 관련해 큰 이슈는 크게 국고지원과, 건강보험 기금화, 적립금의 적정 수준이다.

지난해 말을 기준으로 건강보험 누적 적립금은 약 20조8000억원으로 건강보험 도입 이래 가장 안정적인 재정 상황을 보이고 있다. 새 정부가 집권하면서 이른바 '문재인 케어'는 획기적인 보장성을 목표로 하면서 오는 2022년까지 약 30조6000억원을 필요로 한다. 일각에서 건보 재정 불안정과 위기를 우려하는 목소리가 제기되는 이유이기도 하다.

신 선임연구위원은 "국내 사회보험 중 건보만 유일하게 기금이 아닌 건보공단 자체 회계로 재원이 운용되고 있는 데 대한 논란이 지속되고 있어 이에 대한 대처 방안을 강구할 필요가 있다"고 밝혔다. 기금화 찬성 의견은 기금관리기본법 적용 하에 예산회계의 절차를 따라 국회의 심의·의결을 거치게 되므로 국가 재정 운용의 투명성을 확보할 수 있다는 주장이 요지다. 반대하는 의견은 건강보험이 단기성 보험으로 제도 운영 과정에서 융통성 및 유연성이 요구되며, 이해당사자 간 계약 시에도 전문성과 특수성이 요구되는 제도라는 점에서 현행 유지를 해야 한다는 주장이다.

신 선임연구위원은 건보 재원을 논의하기 위해서는 국민부담률 관점에서 보장률과 부담수준을 결정할 필요가 있다고 강조했다. 우리나라 국민부담률은 2016년 기준 26.3%로 경제협력개발기구(OECD) 평균인 34.3%보다는 큰 폭으로 낮지만, 이 시점부터 처음으로 미국(26%)보다 높게 나타나고 있다. 우리나라보다 국민부담률이 낮은 나라는 멕시코(17.2%), 칠레(20.4%), 아일랜드(23%), 터키(25.5%), 미국 (26%) 등인 반면 국민부담률이 40%를 넘는 나라는 덴마크(45.8%), 프랑스(45.3%), 벨기에(44.2%), 핀란드(44.1%), 스웨덴 (44.1%), 이탈리아(42.9%), 오스트리아(42.7%) 등이다.

여기서 신 선임연구위원은 국민부담률 관점에서 건강보험 보장률 및 부담 수준을 결정할 필요가 있다는 점, 재원 확보와 관련해 보험료와 국고지원 간 비중의 적정성 검토가 필요하다고 시사점을 밝혔다. ◆국고지원 = 우리나라는 2002년 건보 재정파탄 위기를 겪으면서 '국민건강보험재정건전화 특별법'을 제정해 국고지원의 규모가 법적으로 명시됐다. 2006년 특별법이 만료된 후에는 2007년부터 현재까지 개정된 '국민건강보험법'과 '국민건강증진법'에 법적 근거를 두고 한시적으로 국고(일반회계)와 건강증진기금(담배 부담금)이 건보공단에 지원되고 있다. 이 지원은 오는 2022년 12월 말까지 한시적으로 적용되고 있다. 법정 지원은 매해 보험료 예상 수입액의 20%(일반회계 지원금 14%, 건강증진기금 지원금 6%)가 지원 기준으로 책정돼 있지만 국가(기획재정부 소관)는 예산의 범위에서 당해 연도 보험료 예상 수입액의 14%에 상당하는 금액을 국고(일반회계) 에서 건보공단에 지원하고 있다. 이 외에 보건복지부 장관은 당해 연도 보험료 예상 수입액의 6%에 상당하는 금액을 건강 증진기금에서 건보공단에 지원할 수 있다.

그러나 지난해 정부지원금은 2016년도 대비 3170억원 감소한 6조1747억원에 그쳐 과소지원 논란이 일고 있다. 그 이유는 '정부지원금은 매해 보험료 예상 수입의 20%를 예산 범위 내에서 지원한다'는 모호한 규정 때문인데, 실제 지원액은 보험료 예상 수입의 20%와 상당한 괴리를 보인다. 2007년 이후 보험료 예상 수입의 20%와 실제 지원액의 차이를 합하면 18조원을 초과한다. 실제 보험료 수입 대비 정부지원금의 비율은 2007~2017년 평균 15.45%에 그치고 있어 20% 기준에 현격하게 미달한 상태다.

이 밖에 정부지원금 중 건강증진기금 재원 또한 당해 연도 기금 예상 수입액의 65%를 초과할 수 없도록 제한하고 있어 재원 활용에 한계가 있다는 지적이다.

여기다 2022년으로 명시된 한시적 지원, '예산의 범위에서' '국민건강증진기금에서 자금을 지원 받을 수 있다' 등 강제성이 없는 모호한 문구로 명확성이 떨어진다. 부족한 지원액에 대해서도 절차적으로 정산받을 수 없는 구조인 데다가 건보재정 규모와 연동됐다는 한계 등으로 논란이 커지는 상황이다.

신 선임연구위원은 국고지원 개편방안에 대해 크게 ▲비용 부담 방법 검토 ▲국고지원 규모 설정 원칙을 제시했다.

첫번째 대안은로 현행 지원체계를 유지하되 불분명한 규정을 명백하게 하고 한시 지원 규정을 삭제해 불확실성을 제거하는 것이다. 두번째 대안은 국고지원 규모의 증가율을 일반회계 증가율(최근 3년 간)에 연동하되 부족한 재원은 간접세(목적세) 방식으로 별도 확충하는 방안이다.

◆재정 운영 투명성 제고= 재정 운영 투명성 이슈에서 빠지지 않는 주장이 기금화다.

기금화는 주로 국회 일각에서 제기되는데, 기금관리기본법 적용 하에 예산회계의 절차를 따라 국회의 심의·의결을 거치게 되므로 국가재정 운용의 투명성을 확보할 수 있고, 사전 예산 편성으로 지출 규모가 사전에 결정돼서 총 진료비 지출 규모를 안정적으로 유지할 수 있다는 것이 기금화 찬성론자들의 주장이다.

반면 반대론자들은 건강보험 특성상 불가하다는 논리를 근거로 삼는다. 국회가 건강보험의 수입·지출(보험료율·수가)을 결정하게 되면 정치적 의사 결정이 개입돼 재정 건전성이 오히려 악화될 위험이 있다는 것이다. 또한 단기 보험으로서 연 단위의 수지 균형을 유지하고 제도 운영 과정에서 융통성·유연성이 요구되며, 이해당사자간 계약 시에도 전문성과 특수성이 요구된다는 이유도 제기한다.

이에 대해 신 선임연구위원은 보건의료 환경 정비를 기금화 논의 이전의 선결과제로 꼽았다.

기금화를 도입하려면 건보재정을 예측하거나 강제할 수 있는 환경, 이를테면 총액예산제 등이 전제돼야 하고 정부부처나 전문가들 사이에서도 찬반이 엇갈리고 있어서 이 특성을 반영할 수 있는 기제 마련과 현행 유지 시 투명성 강화 방안을 동시에 강구해야 한다고 제언했다.

◆적정 적립금 수준은? = 국고지원, 기금화 이슈와 맞물려 동시에 논의되는 명제는 적립금이다. 현재 우리나라는 당해 연도 보험급여에 든 비용의 5~50%까지 법정준비금 명목으로 명시하고 있다. 재원은 수지 잔액, 즉 잉여금이다. 그렇다면 과연 50%를 상한으로 둘 만큼 현재 건보 상황이 적정할까.

이에 반대하고 감축해야 한다는 주장은 건보제도가 당해 연도 수입을 통해 당해 연도 지출을 충당하는 단기 보험임에도 필요 수준 이상으로 적립금 보유하고 있고, 지출 규모가 지속적으로 확대되는 상황에서 '급여 지출 비용의 50%' 기준으로 인해 적립금이 필요 이상으로 과다해질 수 있다는 점을 우려한다. 반면 중장기적으로 재정 불안 요소가 산재해 있어 일정 수준의 적립금을 유지해야 한다는 반대 주장도 제기된다.

주무정부인 보건복지부는 5년 뒤인 2022년에도 최소 1.5개월분 급여비 수준인 10조원을 보유할 수 있도록 재정을 관리해 나갈 계획이며, 향후 10년간 1.5개월분 급여비 수준의 준비금을 지속적으로 보유할 계획임을 밝힌 바 있다. 이에 대해 신 선임연구위원은 재정 안정화와 국민 부담 완화 간 균형 확보를 위한 적정 규모의 적립금을 보유하고 관리해야 한다고 제언했다. 최소 1개월분 이상의 규모로 적립하되 최대 3개월로 상한 규모를 축소하는 방안이 그것이다.

신 선임연구위원은 "보험급여 충당 부채, 경제 위기 등에 대비한 적립금 보유는 타당성이 희박하다"며 "예기치 않은 전염병 발병, 의료이용량 급증에 대비 최소 1개월분의 급여비 이상을 적립하되 국민의 부담을 고려해 최대 3개월분의 급여비 이내에서 관리해야 한다"고 제언했다.