약제비 고민 쌓인 보험자, 공공제약을 승부처로

• 연구용역 발주로 의지 표명…"너무 안일했다" 성찰 계기

건강보험공단이 공공제약사 설립을 위한 '터닦기'에 나섰다. 의약품 생산과 공급 전 과정에서 공공성을 강화할 수 있는 방안을 찾겠다는 목표인데, 보험자 제약사나 도매업체를 설립하는 것이 타당한 지를 검토하는 게 핵심과제다.

◆경과=의약품에 대한 공적 개입 필요성이 제기된 것은 어제 오늘의 일이 아니다. 명칭도 '공공제약', '표준제약', '국영제약' 등 다양했다.

약제비 적정화 방안 시행과정에서 약가제도 논란이 불거졌을 때나 신종플루 창궐 때, 그리고 '푸제온'이나 '솔리리스' 처럼 고가 희귀약제의 공급거부 논란이 나올 때마다 공공제약 설립 필요성은 끊임없이 제기돼 왔다.

윤석용 전 새누리당 국회의원은 국정감사에서 일산병원의 경우처럼 건강보험공단이 '표준제약사'를 설립해 의약품 개발과 유통에 개입할 필요가 있다고 제안하기도 했다.

정부와 건강보험공단은 미온적이었다.

당시 정형근 전 건강보험공단 이사장은 "표준제약사 설립은 어려운 문제다. 신중히 검토하겠다"는 의견을 내놨고, 복지부는 "영리를 목적으로 하는 제약시장에 대한 과도한 개입이라는 논란을 촉발시킬 수 있어 신중한 검토가 필요하다"는 입장을 밝혔다. 사실상 수용하기 어렵다는 반응이었다.

하지만 김종대 건강보험공단 이사장 취임이후 기류가 바뀌었다. 김 이사장은 올해 2월 내부 업무보고에서 공공제약 설립 필요성을 제기한 실무부서의 제안을 받아들였다.

공공제약은 건강보험 재정지출을 합리화해야 할 보험자 입장에서 논리적으로는 약값부담을 줄일 수 있는 선택 가능한 대안이 될 수 있다.

김 이사장도 이 점에 주목해 검토를 지시했고, 지난 8월 공모된 '의약품 생산 및 공급 공공성 강화방안' 연구로 표현됐다.

공공제약 설립 타당성 검토 연구과제 주요내용

◆연구내용=건강보험공단은 민간의존방식의 의약품 생산 및 공급상의 문제점을 파악하고 공공제약사와 공공의약품 공급기관 설립 타당성을 검토해 의약품 생산과 공급에 있어 공공성을 강화할 방안을 제시할 것이라고 연구목적을 세웠다.

주목할 대목은 생동조작 사건을 거론하면서 제약사의 공적 책임을 견인할 장치가 부족하고, 영세 도매업체 난립으로 유통의 비효율성이 나타나고 있다는 문제의식이 이번 연구를 추동시켰다는 점과 이 연구를 '긴급과제'로 설정했다는 점이다.

먼저 견제 측면에서는 제네릭 생산에 개입하겠다는 의지를 시사한 것이어서 건강보험공단이 공공제약사의 역할을 보완기능에 머물지 않고 생산대체 가능성까지 염두에 두고 있다는 것을 알 수 있다.

'긴급과제' 4개월이라는 기간은 대선을 고려했다는 추측을 가능하게 한다. 중간연구 결과를 토대로 대선후보 캠프에 정책 제안하거나 대통령직인수위원회 정책과제에 포함시키겠다는 의도로 해석된다.

이 연구과제는 유찰을 거듭해 현재 수의계약을 준비 중인 것으로 알려졌다. '긴급'의 의도는 일단 퇴색된 셈이다.

◆왜 꺼냈나=공공제약사 설립은 건강보험공단 내 약가관리부를 통해 김 이사장에 제안된 것으로 알려졌다.

김훈택 약가관리부장은 공공제약사 설립과 관련 "접근 가능하고 타당한 여러 선택지를 찾아보기 위해 연구를 해보자는 수준이지 아직 구체적인 그림은 없다"고 말했다.

그렇다면 왜 건강보험공단은 이 쟁점을 꺼내들었을까?

김 부장은 "한마디로 정리하면 보험자로서 자기반성과 성찰의 결과였다"고 말했다. 지난해 약가 일괄인하 방안이 발표되자 제약업계는 하루 파업(생산중단)을 거론하며 강력 반발했다.

결과는 파업무산으로 싱겁게 끝났지만 건강보험공단에 남긴 인상은 컸다.

김 부장은 "제약업계의 위협을 보고 설마 그렇게 하겠느냐고 넘어갈 수도 있지만 정책은 기본적으로 최악의 상황까지 고려해 입안하는 것이 맞다고 본다. 그러나 당시 만해도 이런 안전장치에 대한 대비가 없었던 게 사실"이라고 말했다.

이어 "약제비 문제도 그렇고 의약품 분야에 대한 공공의 역할까지 그동안 보험자가 너무 안일했다는 자기반성이 적지 않았다"고 덧붙였다. 건강보험공단의 고민은 여기서 그치지 않았다.

정부는 그동안 참조가격제와 약품비 총책관리제를 제외하고 활용할만한 정책을 이미 다 써봤다. 약가 일괄인하는 이런 노력에도 불구하고 늘어나는 약제비를 통제하는 한계가 있었기 때문에 일단 거품을 제거하자는 차원에서 추진된 것이다.

김 부장은 "약값을 인하해도 약제비를 통제하는 데 한계가 있다면 더 강력한 대책이 필요할 텐데 나중에는 정말 생산중단 사태를 각오해야 하는 시점이 올 수도 있지 않겠느냐"고 귀띔했다. 특단의 대책을 위해 공공제약사로 배수진을 치겠다는 의도로 해석 가능한 말이다.

김종대 건강보험공단 이사장

◆전망=이 연구는 연구자와 계약이 체결되는 대로 조만간 착수될 예정이다.

당초 계획대로 4개월 목표라면 내년 2월 중순경이면 결과물이 나온다. 건강보험공단은 이 결과를 토대로 공론화를 위한 불씨를 지필 가능성이 커 보인다.

변수는 있다. 김 이사장의 거취 문제다. 사실 공공제약사 설립검토는 건강보험공단 내부에서도 이견이 적지 않은 것으로 알려졌다.

결국 공공제약 설립논의는 김 이사장의 의지에 따라 좌우될 수 밖에 없기 때문에 그만큼 그의 거취 문제가 중요할 수 밖에 없다.

이에 대해 한 전문가는 "(이번) 연구용역은 의약품 생산과 공급에 있어서 공공성을 강화하는 방안을 찾는 것이고, 공공제약 등은 여러 대안들 중 하나로 설정될 수 있다"면서 "후속 연구나 정책검토는 건강보험공단의 의지의 문제"라고 말했다.