사후관리 회피, 되레 약가유지 수단 된 '자진 인하'

• 기획 ① 2012년 동일가 정책은 자진 인하를 유도했나
• 일괄인하 53.55% 수준에서 머물러…자발적 가격 경쟁 실종
• PVA·급여재평가 등 통한 약가 인하·급여 제외 막으려 '자진 인하'

[데일리팜=이탁순 기자] "여기 똑같은 품질의 옷 두 벌이 있다고 치자. 가격도 동일하다. 그런데 하나는 브랜드 옷이고, 다른 하나는 노브랜드다. 당신은 무엇을 선택하겠는가?"

아마도 많은 사람들이 브랜드 옷을 선택한다고 답할 것이다. 그만큼 브랜드가 소비에 미치는 영향이 크기 때문이다.

약도 마찬가지다. 동일 성분군에서 똑같은 가격의 브랜드(오리지널)와 제네릭이 있다면 선택은 브랜드 약제에 쏠릴 것이다.

그럼 제네릭이 선택할 수 있는 건 가격을 더 인하하는 것 뿐 아니겠는가.

2012년 정부가 오리지널-제네릭 동일가 정책을 시행한다고 했을 때 기대한 점도 저 '자진 인하'였을 것이다. 제네릭이 살아남기 위해 결국 약가가 더 낮아질 것이라는 기대다.

하지만 시장은 정반대로 돌아갔고, 예측은 완전히 빗나갔다. 처방약 시장에서 '가격'은 결정요인이 아니었고, 제네릭사들은 최고가에서 53.55% 수준으로 떨어진 가격을 사수하는 데 올인했다.

그 사이에서 약제 자진 인하는 소수 또는 이방인으로 취급 받았다.

자율적 경쟁에 의한 자진인하 대신 가격유지를 위한 자진인하

건보공단 용역연구인 '의약품 공급 및 구매 체계 개선 연구(2019, 이상원 외)' 결과는 이를 잘 증명한다. 연구 보고서는 "일괄인하 이후 제네릭 진입 시점(13개월)의 가격을 1로 보고, 24개월 시점(첫 진입 후 36개월)의 가격은 95.6%로 일괄인하 이후에 제네릭 가격은 변동이 거의 없다"며 "이러한 결과는 제네릭 의약품 사이의 자발적인 가격 경쟁이 거의 이뤄지지 않기 때문이거나 또는 고가의 일부 제네릭 의약품이 해당 시장 대부분을 점유하고 있기 때문으로 추론할 수 있다"고 진단했다.

수요 기전을 이용한 약품비 지출의 효율 제고 방안 연구 발췌(박실비아 외, 2020)

약가를 담당하는 대형 제약업체 한 관계자도 "동일성분 내 약품 선택 기준은 가격이 아니라 영업·마케팅이 좌우한다"며 "원가 마진을 손해 봐 가면서 자진해 약값을 깎는 일은 아주 드물다"고 말했다.

오히려 자진 인하는 사후관리 회피 수단으로 사용되고 있다. 사용량-약가 연동제나 급여적정성 재평가 등 사후관리를 통해 더 큰 약가 인하 또는 비급여를 막기 위해 회사가 자진 인하 카드를 꺼내는 것이다.

건보공단은 작년 4월 약제 사용량이 증가하면 상한금액을 인하하는 '사용량-약가 연동제' 협상 대상 제외 기준을 손질했다.

개정기준에 따르면 주성분코드가 동일한 품목들의 상한금액 산술평균가가 100분의 90 미만 약제는 협상대상에 제외한다. 종전에는 산술평균가가 100분의 100 미만 약제가 협상대상에서 제외했었다.

지침 개정 배경에는 제약사들이 산술평균가 100분 100 미만으로 약제 상한금액을 자진 인하해 사용량-약가 연동제 협상을 피해왔기 때문이다. 특히 뇌기능개선제 콜린알포세레이트 등 급여 청구액이 높은 품목에서 이런 현상이 발생했다.

예를 들어 산술평균가가 100원인 약제가 종전에는 99원으로 자진 인하하면 사용량-약가 연동제 협상 대상에서 제외됐으나, 작년 4월부터는 89원까지 내려야 대상에서 제외된 것이다.

상한금액의 최대 10%를 인하하는 사용량-약가 연동제 지침 개정으로 작년에는 산술평균가 미만 제외 규정 변경으로 인해 10개 제품군(42개 품목)이 협상 대상으로 추가됐다. 이들 약제의 평균 청구액은 162억원으로 재정에 대한 영향력이 큰 약제라는 게 건보공단의 평가다.

가격이 내려가면 급여 적정성 인정받을 수 있어…재평가에 활용된 자진인하

사용량-약가 연동제가 건보공단의 약제 사후 관리 업무라면 급여 적정성 재평가는 심평원이 진행하는 사후 관리 핵심이다.

급여 적정성 재평가에서도 자진 인하는 회피수단으로 통했다. 작년 급여 적정성 재평가에서 급여 적정성을 인정받은 간장약 고덱스캡슐이 대표적인 예다.

고덱스는 작년 7월 1차 약제급여평가위원회 심의에서는 급여적정성을 인정받지 못해 비급여 위기에 처했다. 임상적 유용성이 불분명하면서 비용효과성이 없었다는 이유에서다.

하지만 10월 2차 심의에서는 급여적정성을 인정받았는데, 대체약제 대비 비용효과성을 증명했기 때문이다. 고덱스는 2차 심의 직전 356원의 상한금액을 312원으로 자진 인하했는데, 이것이 비용효과성을 증명하는 데 결정적 기여를 했다.

6개 성분으로 구성된 고덱스가 2제 복합제인 펜넬캡슐의 상한금액 312원으로 내리자 대체 약제 대비 비용효과를 인정한 것이다.

하지만 최종 승인 기구인 복지부 건강보험정책심의위원회(건정심)에서 제동이 걸렸다. 당시 건정심은 임상적 유용성이 불분명한 약제가 자진 인하를 통해 비용 효과성을 충족했다는 이유만으로 급여 적정성을 인정하는 게 합당한지 의문을 표시했다.

지난 12월 건정심은 재심의 끝에 고덱스의 급여적정성을 인정했다. 급여적성정 재평가의 심사 절차를 보고 받고 이를 인정한 것이다.

저함량 배수처방·조제 금지도 자진 인하의 동기가 되고 있다. 이 제도는 저함량 배수 처방 상한금액이 고함량 한 제품 처방보다 높을 경우 적용된다. 예를 들어 A약제 저함량(50mg) 두 알을 처방할 경우 상한금액이 1500원인데, 고함량(100mg) 한 알 처방 시 1000원이라면 500원은 사후 조정에서 삭감 대상이 되는 것이다.

작년 3월 동화약품은 위장관경련치료제 메녹틸20mg의 상한금액을 87원에서 86원으로 인하했는데, 바로 저함량 배수처방 삭감 대상에서 제외됐다. 고함량(메녹틸40mg)의 상한금액이 173원으로, 저함량을 2개 처방하더라도 고함량 가격을 넘지 않기 때문이다. 단 1원 인하로 저함량 배수처방 대상에서 제외된 것이다.

이렇듯 자진 인하는 동일제품간 가격경쟁 요인보다는 사후관리 대응수단으로 활용되고 있다. 2012년 동일가 정책 시행 당시 기대했던 저가 경쟁은커녕 약가 인하 방지 목적에 자진 인하가 이용되고 있는 것이다.

물론 제약사들은 죄가 없다. 상한금액을 내리는 것보다 지키는 것이 유리한 상황에서 기준과 절차에 따라 행동한 것이기 때문이다. 오히려 이를 방지하기 위해 사후관리 기준을 더 강화하는 것에 비판을 제기한다. 작년 4월 개정된 사용량-약가 연동제 지침처럼 말이다.

중견 제약사 약가 담당자는 "규정을 지킨 행위를 꼼수라고 비판하면서 사후관리 수단을 강화해 강제적으로 약가 인하를 하는 것은 행정부의 권력을 남용하는 것"이라고 지적했다.

전문가들도 강제적 약가 인하보다는 기업 스스로 자율적으로 약가를 인하하도록 유도해야 한다고 강조한다. 다양한 약가정책 연구에 참여한 한 전문가는 "선진국들은 제약사들이 스스로 약가를 인하하게 유도하는 정책을 통해 재정 건전성을 높이는 효과를 보고 있다"며 "2012년 일괄인하를 통한 동일가 정책처럼 정부가 주도하는 강제적 약가 인하는 효과 면에서 한계가 있다"고 설명했다.