논란이 끊이지 않고 있는 보건복지부의 '8.12 약가제도 개편 및 제약산업 선진화 방안'이 국내 제약산업계에 수용되려면, 이 방안의 젖줄격인 KDI 윤희숙 박사의 이론부터 우선 검증돼야할 것으로 보인다. 제약산업계가 "윤 박사의 연구에 오류가 있음에도 많은 연구자들이 무비판적으로 단순 인용함으로써 '가격을 대폭 깎아도 무방하며 그렇게 할 수록 기업들의 경쟁력이 높아진다'는 주장이 하나의 정설처럼 단단하게 굳혀지고 있다"고 주장하며 반발하기 때문이다. 실제 윤 박사도 일간 신문 기고를 통해 이같은 논리를 적극적으로 전파하고 있다.

윤 박사는 '건강보험약가제도 문제점과 개선방향(2008-1)'이라는 정책연구를 통해 "보험약가 정책 재편은 보험재정 효율화를 위해 필요하지만 (제약회사들의)경쟁과 자구 노력 증진으로 이어져 (제약)산업 발전을 위해서도 유익하다"고 주장했다. 윤 박사가 말하는 보험약가 정책 재편안은 '성분당 최저수준으로 제네릭의 상한가를 일괄 조정, 계단식 약가산정구조를 폐지하자는 것'이었다. 이는 8.12 방안에서 '계단식 약가산정 구조 폐지와 원 오리지널 대비 53.55%까지 가격을 낮추 것'으로 구체화됐다. 8.12 정책내용과 다소 상이한 점은 윤 박사는 복제약의 가격만 낮추자는 것이었고, 정부는 특허만료 오리지널까지 손을 댔다는 것이다.

약가정책을 재편해야한다는 윤 박사의 논거 중 하나는 미국에 비해 우리나라 제네릭 가격이 월등히 높다는 것이다. 제약산업계는 이와 관련 "미국의 오리지널 대비 제네릭 가격비가 우리나라에 비해 현저히 낮게 나타난 주요 원인은 제네릭 가격이 낮아서가 아니라 단독등재된 오리지널(single-source)의 가격이 높은데 있다"고 보고있다. 만약 우리나라와 미국 모두, 제네릭이 등재돼 있는 오리지널(multi-source) 대비 제네릭 가격비를 따진다면 같은 수준이라고 주장하고 있다. 그러나 단독품목 오리지널이 포함된 오리지널 대비 제네릭 가격비는 우리나라에 비해 미국이 절반 가량 낮다고 산업계는 보고있다. 미국의 단독품목 오리지널 가격이 높은데 따른 것이다. 결국 이같은 착시가 간과됨으로써 한국제네릭 가격이 크게 높은 것으로 일반화 됐다는 것이 제약산업계의 주장이다.

비슷한 시기 건보공단과 심평원이 공동 발주한 '국내외 제네릭 약가비교연구(연구책임자 서울대 권순만교수)'는 사용량을 감안하지 않은 경우 우리나라 제네릭 가격이 낮았지만, 사용량을 감안하면 동일성분 제네릭 중 고가 제네릭을 많이 사용함으로써 우리나라 제네릭 약가 수준은 대체로 비교국가들에 비해 높게 나타났다고 밝혔다. 그러면서 저렴한 제네릭 사용을 유도하는 정책이 필요하다고 제안했다. 또 약제비 적정화 방안 이후 등재되는 의약품 가격 수준은 제도가 성숙하고 효과를 나타내는 충분한 시간이 경과된 시점에서 평가하는 것이 바람직하다고 덧붙였다. 미래의 정책에 영향을 미치는 만큼 과거 연구결과로 재단할 수 없다는 취지인 셈이다. 복지부가 국산 제네릭 약가가 높은 근거로 보도자료에 쓴 '구매력지수(PPP)'에 대해서도 "이를 정책에 활용하는 나라는 확인할 수 없었다"고 말했다.

당국, 산업의 운명 걸린 문제 앞에 두려움 갖고 임해야

약가일괄 인하 정책을 계기로, 제약산업 선진화를 이끌겠다는 복지부의 8.12 정책의 의도가 선할 것이라는데는 한치의 의심도, 이견도 있을 수 없다. 그러나 '의도하지 않은 결과 가설(hypothesis of unintended consequences)'의 측면에서도 8.12 정책은 조명돼야 할 것이다. '화려한 약속과 우울한 결과'라는 말이 통용되는 것처럼 '사전적 의도와 사후적 현실'은 엄연히 다르기 때문이다. 실패한 '개별실거래가 상환제'나, 이를 보완한다며 작년 10월 시행에 들어간 '시장형 실거래가제'가 대표적 사례다. 복지부는 8.12 방안으로 2009년 3월 발표했던 '2018년까지 매출 3조원 이상 글로벌 제약사 3개, 1조원이상 제약 10개 이상을 배출해 세계 7대 제약 강국으로 도약한다'는 비전을 실현할 것으로 믿고 있을 것이다. '화려한 기대 혹은 약속'이다. 반면 제약산업계는 지속경영 자체가 위협받을 것이라고 걱정하고 있다. '우울한 결과'에 대한 우려인 셈이다.

문제는 8.12 정책안에 태생적으로 정책적 왜곡이 내재(built-in)돼 있다는 점이다. 이번 정책의 최대 취약점은 연구개발에 주력하는 곳이든, 그렇지 않은 곳이든 구분없이 매출과 영업이익에 칼을 댄다는 것이다. 타깃 항암제가 일반화된 상황에서, 전신에 작용하는 항암제와 다르지 않다는 것이다. 정책의 목표가 연구개발 중심형 제약회사를 살려 제약회사 구조를 선진화하는데 있는 만큼 R&D에 주력하는 회사들에게 좋은 환경이 펼쳐질 수 있도록 정밀타격(surgical strike)이 돼야하는데, 이번 정책은 모든 제약회사들을 구분없이 융단폭격(carpet bombing)하기 때문에 문제가 심각한 것이다. 정부는 '제약산업 육성법' 등의 지원책을 통해 R&D하는 회사를 거들겠다는 것이지만, 그 파급력은 '약가 일괄인하>지원책'을 훨씬 상회한다.

건강보험심사평가원의 '제약기업 연구개발 강화방안-건강보험제도와 연계를 중심으로(2009-7)'라는 연구는 R&D 열심히 하는 회사의 약가를 인상하는 포지티브식 인센티브 지원책을 제시하고 있다. 이는 '정부가 정하게 될 R&D 조건을 충족시키는 제약회사에게 특허만료 의약품에 대한 제네릭 가격을 1년 정도 예전 수준으로 보전해 준다는 8.12 정책'과 본질적으로 다른 것이다. R&D열심히 하는 기업의 조건도 '제약기업의 다양화'를 전제로 상세하게 세분화시키는 한편 선진외국의 사례도 예시했다. 이는 8.12 정책의 목표점이 '약가 인하'에 있는 것과 달리 이 연구의 목표점이 '제약기업 연구개발 강화'에 있는데서 비롯된 결과일 것이다.

사정이 이렇다고 한다면, '배부른 사자가 사냥하지 않는 것'처럼 국산 제네릭 가격이 지나치게 높은 구조여서 제약회사들이 아무런 노력도 하지 않고 현실의 과실을 향유하면서 안주한다는 윤 박사의 주장과 논리는 다시 살펴봐야 한다. 혹시라도 헛점은 없는지, 그래서 자칫 제약산업을 수렁으로 몰고갈 위협요인은 내재돼 있지 않은지 진지하게 검증해야 한다. 비록 시기적으로 늦은 감이 없지 않으나 돌다리도 두들기는 심정으로 8.12 정책의 이론적 토대를 검증해야 할 것이다. 과연 약가에 루트(√)를 씌우는 행정만으로 보험재정도 절감하고 제약산업도 연구중심으로 이행시킬 수 있는지 말이다. 당국이나 공무원이나 모두 산업의 운명이 걸린 문제 앞에 두려움을 가져야 할 것이다. 산업은 한번 무너지고 나면 이를 회복시키는데 몇 배의 자금과 기간, 노력이 필요하기 때문이다.